论农村征地拆迁纠纷案件的法院受案和集体组织成员的平等权
——从一起农村征地拆迁纠纷案件谈起

孙奎月

    笔者最近代理了一起村民因征地拆迁状告村委会的案件，该案中村民袁某自1972年因结婚将农业户口迁入某村，参加农业生产，实行家庭联产承包制后一直承包村里土地为生，2000年袁某因本地撤县建区增加非农业人口，根据自愿原则袁某办理了就地农转非手续，但袁某仍在本村生产生活，仍然承包本村土地为生，承包期限至2029年。 2006年底该村所在街道开始以村为单位整体撤村建居，袁某土地被征用，住宅也将拆迁，但村委会、街道以袁某非农业户口为由，拒绝承认其集体组织成员资格并分配征地拆迁补偿、拒绝为其办理相应社会保障。村民袁某至今无任何社会保障，遂以确认成员资格平等分配补偿、办理相应社会保障为由提起诉讼。村委会一审中承认了以上事实，但辩称此事与其无关，是街道一手操办。一审法院受理案件后对确认集体成员资格没有分歧，但对于作为集体成员是否与其他成员一样平等获得补偿，是否有权获得因征地拆迁产生的生活保障金和当地政府为农村老年发放的生活补贴，以及以上问题是否属于法院受案范围存在分歧。本文试就以上问题发表以下看法：

    一、 农村集体经济组织成员是否有权对承包地征收补偿费用分配和因征地拆迁而产生的他权益提起民事诉讼。
   
    （一）诉讼有法可依。
   
    《中华人民共和国土地承包法》第十五条和二十六条的规定，土地承包期内发包方不得收回土地，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应补偿。《最高人民法院涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条对农村土地承包纠纷的受案范围作了规定，其中第（四）项“承包地征收补偿费用分配纠纷”列入了人民法院的受案范围。从以上法律规定和司法解释来看承包地征收补偿费用分配和因征地拆迁而产生的他权益纠纷应当属于人民法院的受理民事案件范围。最高人民法院辛正郁法官在解读《涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中讲到：“集体经济组织的成员与作为集体土地管理者的农村集体经济组织或村民委员会村民小组之间的‘土地补偿费分配’，牵涉的无非是人数众多但各自独立的私权。由此引发的争议是私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属于平等的民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种纠纷必然由私法调整。相关争议，人民法院应当作为民事案件受理。否则当事人的合法权益再无救济途径。”

    （二）诉讼有例可循。
   
    厦门市人民法院《陈清棕诉亭洋村一组、亭洋村征地补偿款分配纠纷案》（见最高人民法院公报2005年卷案例）判决给予陈清棕与其他村民均等的经济补偿。最高院在该案例裁判摘要中指出：“依据土地管理法第十四条和土地承包法第二十六条规定，承包土地的农民到小城镇落户后，其土地经营权可以保留或依法流转；该土地如果被征用，承包土地的农民有权获得征地补偿款。从该案例可以看出即使农村集体经济组织成员迁出本村转为非农业，但其不是迁往设区市，而是小城镇，其在原集体经济组织承包土地如果被征用，仍应获得同等补偿。湛江市中级人民法院在林俊强等诉土地补偿费及其他收益分配纠纷案（2006湛中法民一中字第413号）中，湛江中院判令石头村村委会支付因征地而产生的工资补助。在“外嫁女”享有农村集体经济组织成员的权利一案中（载于中外民商裁判网），成都中院判决既确认集体经济组织成员的权利，又判令支付补偿费。通过这些案例说明对于承包地征收补偿费用分配和因征地拆迁而产生的他权益纠纷案件，全国已经有不少法院受理并判决保护农民的基本生存权利，在化解矛盾和构建和谐社会方面起到了积极的作用。

    （三）走出法律理解的误区。
   
    实践中有的同志认为承包地征收补偿费用分配和因征地拆迁而产生的他权益纠纷案件法院不能受理，这些问题属于村民自治范畴，或属于《最高人民法院涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款规定的“集体经济组织的成员就用于分配的土地补偿数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。” 实际上该款所述人民法院不予受理的仅指“用于分配的土地补偿费数额”，该数额属于村民自治范畴。正如最高人民法院辛正郁法官在解读《涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中所讲：“经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配的土地补偿费数额属于村民自治范畴。将其别除于民事诉讼范围，符合技术事项例外的原则。打个比方，村里得了100万的补偿安置款，村里决定拿出50万还是60万给大家分，这属于村民自治的范畴，法院不干预。但是决定了用于分配数额后，在集体成员之间是平等分还是差额分就不是村民自治问题了。对于集体成员的分配不是技术事项，不应别除于民事诉讼范围。

    二、农村集体经济组织成员是否应当平等的享有因征地拆迁而获得的补偿
   
    （一）农村集体经济组织成员应当平等的享有因征地拆迁而获得的补偿。
   
    惠及全体成员的土地补偿费分配权是基于成员身份而来，只能是均等的，这是成员权项下自益权平等性的必然要求。而这种“平等性”的确保，是对基本人权的维护（载于辛正郁解读《涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》）。

    （二）集体成员的平等权不属于村民自治范畴。
   
    成员利益是成员最基本的生活保障，如果一个成员在集体组织内要求平等取得征地拆迁所得和集体财产还要几个村民代表来决定，决定给谁不给谁，给谁多少，那么可能会出现村民代表肆意剥夺和践踏村民利益、激化矛盾的情况。 就以本文开头所提案件为例，在此案之前法院已经判决了几十个确认农村集体经济组织成员资格的案子，但对于所在地区的基层组织而言没有产生任何法律影响。法院没有赋予成员资格以具体含义，也没有可执行的内容，能否分配补偿和成员之间是否等额要等村民代表决定，这使农民成员权项下权益仍无法得到保障，法院判决犹如一张白纸。由此可以看出，农村基层组织公平、公正、公开依法处理和平衡农民利益的能力还有待提高；法院对于农村基层组织分配征地拆迁补偿行为的导向和干预还需要进一步加强。对于关系到农民基本生存的问题，交由村民代表决定是不实际的。因为这不是技术问题，而是人权问题。正如辛正郁所讲，成员权项下征地拆迁补偿的分配权只能是平等的。这种平等权不是几个村民代表通过决议可以剥夺的，如果这样无疑要把农民往绝路上推。人民法院对于农村基层组织具体分配行为的适度干预，符合法律和最高院的司法精神，有利于和谐稳定的社会局面。

    三、人民法院在确认原告集体成员资格的同时是否可以同时判决支付补偿和因补偿而产生的他权益
   
    （一）一个案件多项诉讼请求和法律关系同时审理符合诉讼经济的原则。
   
    最高人民法院法官吴兆祥关于《最高人民法院关于民事案件案由规定》应注意的几个问题中讲到：“多数案件中当事人争议的法律关系是一个，但也存在一个案件中同时存在多个法律关系的可能。在民事审判实践中，为了方便当事人诉讼，提高诉讼效率，减少当事人诉讼成本，也会将当事人之间相关联的争议一并处理，这种做法也造成了案件中同时存在多个法律关系的可能。”所以，既确认村民资格又有支付补偿和他权益符合民事诉讼的有关规定和精神。

    （二）同时判决有利于全面保障集体成员的合法权益，方便农村基层组织理解执行。
   
    前文中谈到湛江中级法院、成都中级法院既确认集体成员资格又判决支付补偿，赋予判决强制执行的内容，使农民的合法权益的到全面保护，彻底的解决了矛盾。如果法庭确认了农村集体经济组织成员资格，而不对他已经受到侵犯的权益予以保障，那么确认资格只是一纸空文，就如同只确认债权债务关系而不判令支付一样没用。从前文情况来看，农村基层组织对于何谓农村集体经济组织成员很难把握或不愿把握，导致这种判决缺少影响力，对解决矛盾根本不起作用。对判决不赋予强制执行力的内容，将严重影响法院判决的权威性，也不利于农村基层组织理解执行。

作者系北京首信律师事务所合伙人律师，高级经济师。